一、 用人单位劳动管理规章制度的意义

       劳动管理规章制度（以下简称“规章制度”），又称劳动纪律，是指由企业有权部门制定的，以书面形式表达的，并以一定方式公示的，关于企业内部劳动用工管理、明确企业和职工劳动权利和义务的规范总称。我国把规章制度上升到“准法律”的高度，要求劳动者必须严格遵守，《宪法》第五十三条将“遵守劳动纪律”作为公民的一项基本义务；《劳动法》第3条据此将“遵守劳动纪律”规定为劳动者的基本劳动义务，第二十五条第二项又规定，“劳动者严重违反劳动纪律或用人单位规章制度的”，用人单位可以随时单方面解除劳动合同。《劳动法》第四条规定，用人单位应当依法建立和完善规章制度。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十九条规定，用人单位根据《劳动法》第四条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。这些规定把用人单位内部合法的规章制度的效力提高到与法律法规规章同等效力，成为用人单位开展内部劳动用工管理的依据，是用人单位执行内部管理的“法律”，企业依据内部合法的规章制度作出的决定，具有法律上的效力。鉴于用人单位内部规章制度具有法律上的效力，用人单位完全可以根据本单位内部实际情况，自主设计制定各种规定，用来支配、管理劳动者，约束、规范乃至强制劳动者进行生产劳动和各种活动。合法有效的规章制度，对加强用人单位内部管理，特别是劳动用工管理，对用人单位预期目标的实现都将起到至关重要的作用。可以说，用人单位没有合法的规章制度，劳动者的行为将不受用人单位管理的约束，而用人单位的一些内部管理行为都将失去法律上的依据。由此可见，规章制度被赋予了法律的效力，用人单位制定内部规章制度相当于是一种授权的“立法”，无论劳动者对规章制度是否同意，都应无条件地“遵守”。所以讲规章制度对用人单位的管理具有十分重要的意义。

           二、 当前劳动管理规章制度存在的主要问题

        从我县情况来看，一些用人单位对劳动管理规章制度的重视程度不够，特别是一些中小企业，根本没有认识到规章制度的重要性，不能充分运用规章制度来进行监管，导致用人单位内部劳动用工管理混乱，经常出现一些粗暴的家长些管理行为，严重违反了劳动保障法律法规。从一些用人单位的规章制度制订和执行现状分析，用人单位规章制度存在的主要问题表现在：

一是没有成文。一些中小企业内部根本没有成文的规章制度，只凭管理人员的口头传达，以经营者口头说了算数的专制型家长式的管理模式，管理人员只凭个人的好恶和经验处理职工的“违规”行为。

二是规章制度不合法。规章制度不合法包括内容违法和制订程序违法。规章制度不合法是当前存在的最主要的问题。

三是规章制度可操作性差。制订规章制度的目的是为了支配、管理劳动者，在客观上起着约束、规范乃至强制劳动者的作用，所以要求规章制度有可操作性。如果规章制度不完整、不健全，规定不够详细，不能针对存在的问题进行引导和规定，缺少明确的、可操作的规定，有禁止性规定而没有相应的惩罚措施的，这样的规章制度执行起来不能发挥应有的约束和规范作用，往往是形同虚设。

四是以规章制度代替劳动合同。在日常劳动监察工作中，经常会发现一些用人单位以规章制度来代替劳动合同，在规章制度中规定劳动者的最低服务年限，违约金条款，损失赔偿条款，培训费条款等等，而这些条款本应是劳动合同约定的内容。用规章制度来代替劳动合同，不发生劳动合同的效力。因为，这些条款是当事人双方的协商条款，用人单位无权在规章制度中进行约束，即使在规章制度有这类似的规定，也不发生法律上的效力。从另一个角度分析，对劳动合同自有专门的法律法规规章加以规范，规章制度虽然有“法律上”的效力，但其效力是最低层次的，其施行的前提是不得与法律法规规章相抵触。

三、 用人单位规章制度审查的内容

（一）对企业制订规章制度指导和审查的必要性

从目前用人单位内部管理人才结构来看，具有人力资源管理资格的管理人才不多，一些用人单位有心规范内部的规章制度，但苦于没有专业知识，往往很难制订出一份行之有效的规章制度，因为制订用人单位规章制度，既要结合用人单位生产经营特点，又要考虑用人单位内部劳动用工管理的状况，还要具有相当的劳动保障及其他相应的法律法规知识。制订一份完整的规章制度，是一个系统工程，一些中小企业往往很难办到，需要专业人员帮助解决。

对规章制度的指导和审查是制订完整有效规章制度的一个重要程序。用人单位可以委托律师制订并审查规章制度，劳动保障部门则可以根据职权主动进行审查规章制度。根据《劳动合同法》第七十四条和《劳动保障监察条例》第十一条之规定，劳动保障行政部门有权对用人单位制定内部劳动保障规章制度的情况实施劳动保障监察，对用人单位劳动规章制度进行监督检查。劳动保障部门对用人单位劳动规章制度进行审查，能够及时发现和解决用人单位在制定劳动规章制度过程中可能存在的问题，指导用人单位规范规章制度的执行，预防劳动保障违法行为的发生，保障劳动规章制度内容的合法性、制订程序的合法性以及执行规章制度的合法性，保护劳动关系双方当事人的合法利益。

（二）劳动保障部门审查的主要内容

　　劳动保障部门在审查用人单位规章制度时，应考虑审查以下几方面内容：

1、规章制度合法性审查

合法性审查是重点审查内容之一。一份规章制度是否具有法律上的效力，关键是看该规章制度是否合法，违反法律、法规、规章和政策规定的规章制度不发生法律上的效力。合法性审查主要审查以下几点：

（1）规章制度内容必须合法

根据《劳动法》第四条规定，用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。《劳动法》第八十九条又规定：“用人单位制定的劳动规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政部门给予警告，责令改正；对劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。”这表明制定规章制度是用人单位的权利，但法律法规又明确要求用人单位劳动规章制度的内容必须合法，规章制度内容不得违反法律法规规章及政策的规定。规章制度内容是否合法的审查方式是：对照劳动保障及相关法律法规规章的规定，审查规章制度的条款，如果发现违法条款的，应当删改，以确保规章制度内容合法。

（2）制订规章制度程序必须合法

程序合法指劳动规章制度的制订必须符合法律规定的程序。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十九条规定：“用人单位根据《中华人民共和国劳动法》第四条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据”。《劳动合同法》第四条也明确规定，用人单位在制定、修改规章制度时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，与工会或者职工代表平等协商确定。审查制订规章制度的程序合法性时，主要审查二个方面，即：规章制度在内容上必须要与职代会或职工大会民主讨论确定，在形式上必须经职代会或职工大会民主讨论通过。

（3）规章制度必须公示并告知

公示原则是现代法律法规生效的一个要件。用人单位劳动规章制度必须经公示后方能第生效，未经公示的规章制度对职工不具有约束力，也没有法律上的效力。《劳动合同法》第四条明确规定，用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。公示一般采用用人单位文件、印制用人单位规章制度手册、在公开场所公布等形式发布。由于用人单位劳动规章制度只在用人单位内部使用，不为公众所知道，所以在用人单位录用新职工时，应当告知新员工关于规章制度的内容，可以通过专门组织学习规章制度、发放用人单位劳动规章制度手册等方式让新员工了解规章制度具体的内容，以确保规章制度的有效实施。

2、规章制度公平和合理性审查

一份规章制度仅仅做到合法还是不够的，还需要体现出用人单位内部的公平合理。公平合理是企业管理者应遵循的基本原则之一。要做到公平合理，应考虑二方面内容：一方面，要注意规章制度的内容不得与社会公序良俗相违背，公序良俗是民法的一个基本原则，在社会各个方面都发挥积极的作用。违反公序良俗的规定，不被社会所认可，也是法律所禁止的；另一方面，也要考虑规章制度执行过程中的公平性和合理性，缺少公平和合理性，用人单位和劳动者的权利和义务不对等，用人单位片面强调权利而不愿承担义务，必将引发用人单位和职工之间的矛盾。特别是在企业内部的薪酬管理上，能否做到公平地对待所有员工，给予职工公平的、合理的报酬，将会极大地影响着职工的满意度和忠诚度，进而影响着员工工作的积极性、进取心甚至员工的去留。

3、可操作性审查

制订规章制度的目的是为了实施，一份不具有可操作性的规章制度有如废纸，没有任何价值和意义。在审查可操作性时，主要应考虑以下几点：

（1）规章制度条文的用语必须准确

文字的表述上要清晰，用语要准确，词语不产生歧义。尽量使用法言法语和专业术语。

（2）标准不要设定过高

设定合理的标准。可预期的、通过一定的努力大部分员工都能达到的标准才是可行的，会起到引导和促进作用，规范性和强制性规定尤其应遵循这样的方式。而标准确定得太高，即使经过努力，也只有小数几个人才能达到的标准，其执行的阻力就会增大，只可适用于激励机制，不能用于惩罚机制。

（3）责、权、利应当明确并可预期

规章制度的制订与制订法律类似，规章制度的执行结果应是可预期的，有什么的违规行为，应会有什么样的处理结果，并且这一结果是明确的，唯一的，可预期的。如果违规行为的结果不明确，或者仅有违规的禁止性规定，而没有处罚的相应规定，是没有直接意义的；如果处理的结果不是唯一的，任意性规范太大，全凭执行者个人的好恶，就有失公正和公平；如果违规的结果不可预期，证明规章制度的设计是有问题的，这样的规章制度往往难以有效执行。

四、 规章制度制订和执行中应注意的主要问题

（一）明确规章制度与劳动合同的关系

规章制度虽然是由用人单位和工会协商确定的，但往往体现了用人单位的意志，许多内容都是用人单位为了开展内部管理，在法律法规的框架内的单方面的意思表示。而劳动合同则是双方协商一致的结果，并且劳动合同的许多内容都是法定的，用人单位单方面意思表示并不发生法律的效力。

在《劳动合同》约定与规章制度规定不一致的情况下，应优先适用哪个规定呢？《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》第十六条规定，用人单位制定的内部规章制度与集体合同或者劳动合同约定的内容不一致，劳动者请求优先适用合同约定的，人民法院应予支持。这说明劳动合同的效力优于规章制度的效力。确定劳动合同和集体合同的优先适用效力，主要目的是为了防止用人单位、特别是企业的经营管理者不正当行使劳动用工管理权，借少数人的民主侵害多数职工依法享有的民主权利，从而倡导运用协商对话、集体谈判的机制建立和谐劳动关系，维护和推行集体劳动合同制，促进劳动力市场管理秩序的规范。针对这个问题，用人单位有必要对劳动合同的条款进行设计，在劳动合同中约定用人单位依法制订的规章制度具有法律同等的效力，要求劳动者必须严格遵守；根据岗位特点，把规章制度的一些主要内容订入劳动合同，从而把规章制度的部分内容转化成双方的约定条款，以提升规章制度的效力，增加规章制度的可操作性。

值得注意的是，不应把规章制度作为劳动合同的附件。以往的实务操作时，都在劳动合同中明确用人单位的规章制度作为劳动合同的附件，要求劳动者应严格遵守。但是，作为劳动合同的附件，必须是协商一致的结果，如果把规章制度写入劳动合同，这样用人单位就无权单位单方面更改规章制度，用人单位要修订规章制度时，除要走规章制度生效的程序外，还必须经劳动者同意，劳动者不同意变更劳动合同的，修订的规章制度不发生法律上的效力。

（二）执行规章制度应注意的几个问题

制订规章制度只有有效执行，才能达到预期的目的。而执行规章制度也应像执行法律法规一样，必须做到形式合法、程序合法、内容合法。用人单位在依据规章制度处罚时，也必须遵守“事实清楚、证据充足、适用依据正确”这一规定。在具体执行规章制度过程中，应注意以下几方面的问题：

1、执行主体应明确

　　规章制度的执行主体是用人单位，而不是用人单位的内设机构。所以，依据规章制度所作出的决定，必须以用人单位的名义，而不能以内设机构的名义作出。一些用人单位以内部行政部或人力资源部的名义作出的处罚决定，不发生法律上的效力。

2、认定事实应清楚

　　用人单位对员工的处罚，并不能随意为之。在作出处罚前，应进行适当的调查，对职工的违规的事实进行必要的调查，应有充足的证据，能够认定员工违规的事实。

3、适用依据应明确

　　以规章制度进行处罚时，也要遵循“法无明文规定不违法”的原则。也就是说规章制度里没有明确禁止的，用人单位不得禁止员工的行为，除非员工的行为违反了法律法规和规章的规定；规章制度里没有明确规定可以处罚的，用人单位不得作出处罚的决定。也就是说，用人单位作出的决定，必须在规章制度里有明确规定，否则不发生法律上的效力。

4、执行形式程序应合法

　　执行规章制度，应符合一定的形式。首先作出决定以前，必须进行调查；其次应以书面的形式作出。特别是对员工的处罚，必须以书面的形式作出，管理人员口头的命令和决定，不发生法律上的效力。在用人单位作出的决定书里，必须对员工违规的事实进行阐述，对处罚的理由和依据进行明确；第三，用人单位作出的决定必须加盖用人单位的印章；第四，作出的决定必须送达，并可在一定范围内公示。只有形式和程序都合法了，处罚决定才发生法律上的效力。

上述关于对规范用人单位规章制度的阐述，旨在通过对用人单位规章制度指导、审查和规范，帮助用人单位逐步建立合法有效的规章制度，以规章制度来依法管理内部事务，有利于规范用人单位的劳动用工行为，减少劳动保障违法行为和劳动争议案件的发生，从而促进劳动关系的和谐稳定。（周永辉）